Pour tout savoir (ou presque) sur la loi Elan

le 14 janvier 2019

Rendue publique ce 7 janvier, une volumineuse circulaire cosignée par les ministres Jacqueline Gourault et Julien Denormandie récapitule les mesures de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan).

Pour tout savoir (ou presque) sur la loi Elan

WilliamCho / Pixabay

Elle identifie les nombreuses mesures d’application immédiate et celles qui vont nécessiter des textes réglementaires. 70 décrets environ sont attendus. 10 habilitations à légiférer par ordonnances sont également prévues dans des délais compris entre 6 et 24 mois.

Aménagement et foncier

Contrats de projet partenarial d’aménagement (PPA), grandes opérations d’urbanisme (GOU) et opérations d’intérêt national (OIN)

Introduits par l’article 1er de la loi Elan, les nouveaux articles L.312-1 à L. 312-7 du code de l’urbanisme proposent de nouveaux outils partenariaux d’aménagement qui viennent en complément des dispositifs existants pour l’aménagement et la libération du foncier et qui sont à disposition des collectivités, rappelle la circulaire. A l’initiative du niveau intercommunal, ces outils associent les communes, l’Etat, ainsi que les régions et les départements, à leur demande, ou encore toute personne publique ou acteur privé intéressé par l’opération d’aménagement portée par ces outils. Parmi ceux-ci figure le projet partenarial d’aménagement (PPA). La conclusion d’un contrat de PPA permet ainsi de « mobiliser des outils spécifiques tels que la mobilisation d’une procédure qui permet à l’Etat de céder à l’amiable des terrains bâtis ou non bâtis de son domaine privé (…), le recours possible aux établissements publics d’aménagement (EPA) de l’Etat même en dehors de leur périmètre et la possibilité de définir un périmètre de grande opération d’urbanisme (GOU), celle-ci emportant elle-même des effets juridiques facilitant la réalisation d’opérations d’aménagement, souligne la circulaire.

L’article 3 de la loi complète les articles L.102-12 et L.102-13 du code de l’urbanisme relatifs aux opérations d’intérêt national (OIN) : une définition juridique de l’OIN est désormais inscrite dans la loi et l’ensemble des règles juridiques applicables dans le périmètre d’une OIN est regroupé dans un chapitre unique à droit constant à deux exceptions décrites dans la circulaire. Les articles du code de l’urbanisme relatifs aux compétences des établissements publics d’aménagement (EPA) et aux compétences de Grand Paris Aménagement sont complétés pour poser les modalités et conditions d’intervention de ces établissements en dehors de leur périmètre statutaire, dans le cadre d’une OIN ou d’une GOU.

Autre disposition introduite à l’article 4 de la loi Elan : « les ouvrages d’infrastructures situés dans le périmètre d’une OIN sont plus clairement exclus du champ de la loi n°85-704 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée, dite loi MOP, par harmonisation avec les ouvrages d’infrastructures réalisés dans le cadre des zones d’aménagement concerté (ZAC). » A noter, les conditions dans lesquelles les établissements publics fonciers locaux sont habilités à créer des filiales et à acquérir ou à céder des participations dans des sociétés, groupements ou organismes dont l’objet concourt à la réalisation de leurs missions doivent être précisées en application de l’article 4, indique la circulaire. En outre, l’article 23 de la loi Elan complète l’article L.3211-6 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) pour permettre la cession de terrains de l’Etat à l’amiable dans le cadre de la mise en œuvre d’un contrat de PPA.

Simplification de la réalisation des opérations d’aménagement et de construction

Parmi les mesures d’application immédiate de la loi figure l’élargissement du bénéfice de l’expérimentation du « permis d’innover » prévu par la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine : seront ainsi concernés les projets soumis à tout type d’autorisation d’urbanisme et situés dans une GOU ou dans une ORT. Autre disposition entrant en vigueur : la participation du public par voie électronique non seulement pour la création de la ZAC mais aussi lors de l’approbation du dossier de réalisation de la zone. Pour les participations du public par voie électronique ouvertes après l’entrée en vigueur de la loi, le maire peut procéder à l’ouverture de la participation du public sur les projets. Pour les ZAC créées après l’entrée en vigueur de la loi, tout projet ayant donné lieu à une concertation préalable au titre du code de l’urbanisme n’a plus à faire l’objet d’une concertation préalable au titre du code de l’environnement. L’exercice du sursis à statuer sur les demandes d’autorisation d’urbanisme en ZAC est aussi clarifié (art. 9 de la loi Elan modifiant les articles L.311-2 et L.424-1 du code de l’urbanisme). Ce même article 9 a prévu, pour les conventions de participation aux équipements conclues après l’entrée en vigueur de la loi, que le constructeur puisse, le cas échéant verser directement sa contribution au financement des équipements publics à l’aménageur ou à la personne qui est à l’initiative d’une ZAC. L’article 9 complète en outre l’article L.122-1 du code de l’environnement pour que les maîtres d’ouvrage soient informés sur les objectifs à atteindre dans le cadre du processus d’évaluation environnementale de leur projet. Il précise aussi la rédaction de l’article L.300-4 du code de l’urbanisme pour confirmer que la construction d’un bâtiment peut figurer dans un traité de concession d’aménagement. Des décrets sont prévus à l’article 9 pour modifier les modalités de création des ZAC et d’approbation des cahiers des charges de cession de terrains situés à l’intérieur de ces zones. Ils seront « au maximum regroupés » assure la circulaire qui affirme que les mesures seront effectives « au second trimestre 2019 ».

L’article 11 de la loi complète l’article L.541-32-1 du code de l’environnement pour que les propriétaires publics ou investis d’une mission de service public puissent être rémunérés, lorsque leurs terrains accueillent des déchets. L’article 15 modifie pour sa part l’article L.300-3 du code de l’urbanisme pour confirmer que l’objet d’un mandat d’aménagement peut porter simultanément sur tout ou partie des missions de réalisation des études préalables à une opération d’aménagement, de réalisation de travaux et d’achat-revente de biens fonciers.

L’article L.332-11-3 du code de l’urbanisme est complété par l’article 17 de la loi pour consolider juridiquement la pratique qui consiste à prévoir, dans la convention de projet urbain partenarial (PUP), un versement de la contribution du constructeur au financement des équipements publics directement à la personne publique assurant la maîtrise d’ouvrage de l’équipement au lieu de la faire transiter par la commune ou l’intercommunalité.

L’étendue des compétences des communautés d’agglomération en matière d’aménagement est en outre modifiée (article 21 de la loi modifiant l’’article L.5216-5 du CGCT) pour les aligner sur celles des autres intercommunalités à fiscalité propre, compétentes, non seulement en matière de « création » et de « réalisation » mais aussi de « définition » d’opérations d’aménagement d’intérêt communautaire.

Mobilisation du foncier public et privé pour réaliser des opérations d’aménagement et de construction

Les modalités de cession des biens ayant fait l’objet d’un bail réel solidaire sont précisées (article 12). Dans le cadre d’une expropriation pour cause d’utilité publique, il est prévu que l’acte déclarant l’utilité publique (DUP) puisse indiquer que chaque maître d’ouvrage conduit la procédure d’expropriation pour la partie qui le concerne (article 13). L’article 14 de la loi comble un vide juridique en déterminant l’acte de renouvellement de la période de 6 ans pendant laquelle le droit de préemption peut être exercé par son titulaire en ZAD (zone d’aménagement différé). L’article 25 précise que les sociétés d’économie mixte (SEM) qui ont pour objet la réalisation et la gestion de logements locatifs sont les seules à pouvoir exercer le droit de préemption par délégation du préfet en communes carencées en logements sociaux. Concernant le régime du droit de préemption urbain (DPU), ce même article stipule que le DPU du préfet en communes carencées est maintenu et que l’objet du DPU est élargi « au relogement des personnes et à la relocalisation des activités évincées suite à la réalisation d’une opération d’aménagement ». L’article 25 prévoit aussi que les organismes HLM puissent acquérir, par délégation du DPU, des biens pas encore affectés au logement au moment de la préemption tels que des terrains à bâtir. Il permet aussi aux établissements publics fonciers (EPF) d’Etat d’agir dans le cadre des emplacements réservés et de gérer les procédures de délaissement. A l’instar de ces derniers, les EPF locaux se voient offrir la possibilité de réaliser des travaux dits de « proto aménagement » (démolition du bâti existant ou dépollution des sols, par exemple). Une disposition de cet article 25 élargit en outre aux Antilles le bénéfice des cessions à titre gratuit de terrains situés sur le domaine public maritime de l’Etat.

L’article 23 précité et l’article 25 « appellent des précisions sur les modalités de cession des terrains de l’Etat pour la réalisation d’opérations d’aménagement et de construction« , relève la circulaire. « Un premier décret est nécessaire afin de déterminer la part minimale de surface de plancher affectée au logement devant être prévue dans le programme de construction pour qu’il puisse bénéficier d’une ‘décote’ par rapport au prix de cession du terrain à la valeur vénale, indique-t-elle. Un second décret est requis concernant l’exercice du droit de priorité dont bénéficient les communes et les intercommunalités pour acquérir en priorité les terrains cédés par l’Etat ». Ce droit pouvant être délégué par la commune ou l’intercommunalité à un certain nombre de délégataires, le décret viendra préciser dans quelles conditions l’organe délibérant du délégataire peut « subdéléguer » l’exercice de ce « droit de priorité ». Un projet de texte sera « prochainement » mis en concertation dans le but notamment de recueillir l’avis des associations de collectivités locales et de représentants des organismes de logement social, précise la circulaire.

Il est par ailleurs possible désormais de transférer d’office sans indemnité dans le domaine public de la commune la propriété des voies privées ouvertes à la circulation publique dans les zones d’activité ou commerciales (article 26). L’article 27 prévoit que la création par le préfet d’une association foncière urbaine (AFU) autorisée soit précédée de l’accord de l’organe délibérant de l’autorité compétente en matière de plan local d’urbanisme (PLU). Ce même article précise que la commune ou l’intercommunalité compétente en matière de PLU doit donner son accord sur l’ensemble du plan de remembrement arrêté par une AFU. La liste des intercommunalités pouvant solliciter la création d’un EPF local est en outre élargie (article 55). Les organismes de logements sociaux pourront par ailleurs être agréés par le préfet de région pour pouvoir exercer l’activité d’office foncier solidaire (OFS), c’est-à-dire porter du foncier avant de le céder à des ménages éligibles au bail réel solidaire (BRS).

Urbanisme et cadre de vie

Procédures d’urbanisme et documents de planification

L’article 28 de la loi facilite la transformation de bureaux en logements en permettant aux collectivités territoriales de déroger par décision motivée à certaines règles du plan local d’urbanisme (PLU) (augmentation de 30% du gabarit et assouplissement des servitudes de mixité sociale). La durée de remise en vigueur des plans d’occupation des sols (POS) suite à l’annulation ou à la déclaration d’illégalité d’un PLU, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale intervenant après le 31 décembre 2015 est limitée à 24 mois. Les POS remis en vigueur depuis plus de 2 ans sont donc caducs à la date de promulgation de la loi (article 34).

Les délais pour tenir les débats communaux lors du débat sur le projet d’aménagement et de développement durables du PLUI sont désormais encadrés (article 35). « Ce débat sera réputé tenu s’il n’a pas lieu sous deux mois avant l’examen du projet de PLU », souligne la circulaire. Dans le rapport de présentation du Scot comme du PLU, un bilan de la consommation d’espace à dix ans doit être réalisé en partant de la date d’approbation du document (articles 36 et 37). La mesure est applicable aux Scot à venir ou à ceux en cours d’élaboration, à condition qu’ils ne soient pas encore arrêtés, et elle est applicable aux PLU qui seront élaborés ou réalisés après l’entrée en vigueur de la loi.

Les articles L.101-2 et L.151-7 du code de l’urbanisme sont aussi complétés par l’article 38 de la loi Elan pour renforcer la lutte contre l’étalement urbain et favoriser la densification. L’article L.151-13 du code de l’urbanisme, complété par l’article 40, précise, lui, les critères de définition du caractère exceptionnel des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées (Stecal). Les articles 39 et 41 étendent respectivement les possibilités de construire dans les secteurs non constructibles des cartes communales (article L.161-4 du code de l’urbanisme) et en dehors des parties urbanisées des communes soumises au règlement national d’urbanisme (article L.111-4 du code de l’urbanisme), ces exceptions étant soumises à l’avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).
En zone tendue, l’article 158 prévoit que les travaux sur les logements n’entraînant pas de création de surface de plancher supplémentaire ne déclenchent pas l’obligation de réaliser le nombre d’aires de stationnement prévues par le PLU. L’article 149 ouvre la possibilité de ne pas imposer au règlement du PLU les obligations de réalisation d’aires de stationnement au logement locatif intermédiaire.

Autorisations d’urbanisme

Les paysagistes-concepteurs peuvent désormais participer, au même titre que les architectes, à l’élaboration du projet architectural paysager et environnemental des permis d’aménager un lotissement de plus de 2.500 m² de surface de terrain à aménager (article 2). Lors d’un recours de l’autorité compétente en droit des sols (ADS) contre l’avis de l’architecte des bâtiments de France (ABF), le silence du préfet de région vaut acceptation du projet de décision transmis par l’autorité ADS et non plus refus (article 56).

En outre, le titulaire d’une première autorisation d’urbanisme n’a pas à en solliciter le retrait avant d’en demander une seconde (article 58). En application de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme (complété par l’article 59), les certificats d’urbanisme doivent indiquer les circonstances qui pourraient justifier qu’il soit sursis à statuer sur la demande d’autorisation. En écho au code de l’environnement, l’article 60 précise que le différé de caractère exécutoire de l’autorisation d’urbanisme s’applique pour l’ensemble des autorisations environnementales. Diverses garanties de protection du domicile sont par ailleurs apportées dans le cadre de l’exercice du droit de visite et de communication (article 77 – contrôle de conformités des constructions, aménagements, installations et travaux).

L’article 46 de la loi a habilité le gouvernement à légiférer par ordonnances pour simplifier la hiérarchie des normes applicable aux documents d’urbanisme et adapter le contenu des schémas de cohérence territoriale (Scot). La loi laisse un délai de 18 mois pour prendre ces deux ordonnances. La première devra « réexaminer les liens d’opposabilité entre les documents d’urbanisme et les documents sectoriels qui leur sont supérieurs, sans affaiblir pour autant la portée desdits documents sectoriels ». La seconde aura à « adapter l’objet, le périmètre et le contenu du Scot afin de tirer les conséquences de la création du Sraddet [schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, ndlr] et du transfert de la compétence en matière de PLU aux EPCI à fiscalité propre ».

Plusieurs textes d’application concernent l’instruction des permis de construire, en particulier sa dématérialisation et la transmission de certaines données entre administrations. Les dispositions concernant la simplification des dossiers à transmettre par les pétitionnaires entreront en vigueur les premières « au début du deuxième trimestre 2019 », indique la circulaire. Quant aux mesures réglementaires concernant les obligations de transmission des données par les autorités en charge de l’instruction et la possibilité de recourir à des prestataires privés pour l’instruction des autorisations d’urbanisme, leur entrée en vigueur est prévue « à la fin du 1er semestre 2019 ». Pour la dématérialisation des autorisations d’urbanisme, l’objectif fixé par la loi est le 1er janvier 2022 et le calendrier de parution du décret nécessaire n’a pas encore été défini.

Lotissements

Les dispositions de l’article L.442-9 du code de l’urbanisme qui organisaient la caducité au 24 mars 2019 de certaines clauses des cahiers des charges des lotissements sont abrogées (article 47 de la loi Elan).

Contentieux de l’urbanisme

Entré en vigueur le 1er janvier 2019, l’article 80, vise à « sécuriser les autorisations de construire, accélérer les délais de jugements et mieux sanctionner les recours abusifs », rappelle la circulaire qui liste les articles du code de l’urbanisme ainsi modifiés. Est ainsi précisé le champ d’application des exceptions à la règle selon laquelle un refus de permis de construire ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale, au-delà d’un délai de 10 ans. La cristallisation des règles dans un lotissement joue en cas d’annulation postérieure du plan local d’urbanisme pour un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au lotissement. Le préfet peut désormais exercer l’action en démolition sans limitation de zone. Une association dispose d’un délai d’un an à compter du dépôt de ses statuts pour faire un recours contre une autorisation de construire. Le champ de l’intérêt à agir est étendu à toutes les décisions relatives à l’occupation ou à l’utilisation du sol.

La mise en oeuvre d’un référé-suspension est limitée dans le temps. Le recours par le juge à l’annulation partielle de l’autorisation – ou au sursis à statuer – est rendu obligatoire, lorsque cela est possible, ou à défaut la motivation de ne pas y recourir. La contestation d’une autorisation de régularisation dans le cadre de l’instance contre l’acte initial devient aussi obligatoire. La sanction des recours abusifs est facilitée. L’obligation d’enregistrement fiscal est étendue aux désistements monnayés intervenant avant le recours. L’annulation d’un document d’urbanisme n’a plus d’incidence sur les autorisations délivrées antérieurement, lorsque l’illégalité repose sur un motif étranger aux règles applicables au projet. Les dispositions du contentieux de l’urbanisme sont applicables aux permis de construire qui tiennent lieu d’une autre autorisation. Les dispositions sur les infractions au code de l’urbanisme prévues à l’article L. 610-1 ne s’appliquent pas au titulaire d’une autorisation définitive qui exécute des travaux conformément à cette autorisation, sauf en cas de fraude.

Loi Littoral

Les modalités d’application de la loi Littoral sont précisées par les schémas de cohérence territoriale, qui déterminent en particulier les critères d’identification des formes urbaines et localisent ces secteurs (article 42). « Les Scot peuvent évoluer à cette fin par modification simplifiée jusqu’au 31 décembre 2021 », souligne la circulaire. Il est ainsi prévu que la densification des secteurs déjà urbanisés de taille intermédiaire (les « hameaux »), soit autorisée, à condition que ces secteurs soient identifiés dans le Scot et délimités dans le PLU. « Au sein des mêmes secteurs, lorsqu’ils n’ont pas été identifiés dans les documents d’urbanisme, des constructions ou installations peuvent être autorisées à condition de ne pas avoir pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti (‘dents creuses’) », précise la circulaire. En Corse, en l’absence de Scot opposable, le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse (Padduc) peut se substituer à un Scot pour l’ensemble de ces mesures.

Enfin, la possibilité d’urbaniser sous forme de hameau nouveau intégré à l’environnement est supprimée à compter de la publication de la loi mais des autorisations d’urbanisme pourront continuer à être délivrées sur cette base et des révisions, mises en compatibilité ou modifications de document d’urbanisme être approuvées jusqu’au 31 décembre 2021.

L’article 43 de la loi étend les dérogations à l’extension de l’urbanisation en continuité au profit des constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines. Sont aussi autorisés « les ouvrages nécessaires à la production d’électricité à partir des énergies renouvelables dans les îles non interconnectées au réseau électrique métropolitain continental dont la largeur est inférieure à dix kilomètres ».

Il est prévu par l’article 45 de la loi que les projets d’aménagements légers pouvant être implantés dans les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral « sont énumérés limitativement » et soumis, en sus de l’enquête publique, à l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS). Un décret doit être pris pour arrêter la liste limitative et les caractéristiques de ces aménagements légers. « Les travaux seront menés afin que le dispositif soit en vigueur au début du second trimestre 2019 », précise la circulaire.

Enfin, en Corse, dans les communes soumises simultanément à la loi Littoral et à la loi Montagne mais en dehors des espaces proches du rivage, l’extension de l’urbanisation en continuité peut être autorisée selon les conditions prévues par la loi Montagne dans les secteurs déterminés par le Padduc et délimités par un PLU, après accord du préfet et avis du conseil des sites de Corse.

Revitalisation des centres-villes et aménagement commercial

En matière d’aménagement commercial, la circulaire rappelle que les opérations de revitalisation de territoire (ORT) introduites par la loi à l’article 157 ne se limitent pas aux 222 sites du programme Action cœur de ville. « Il convient donc d’engager dès à présent la mobilisation des villes moyennes et centres-bourgs des autres territoires désireux de développer une dynamique de projet urbain pour leur centre ancien afin de mettre éventuellement en place une ORT », insiste la ministre, sachant que le gouvernement doit prochainement annoncer des mesures spécifiques pour les centres-bourgs des petites villes. Et que la sélection de 222 territoires au titre d’Action cœur de ville a pu générer des frustrations. L’ORT permet pour une durée limitée « des mesures de contrôle du développement commercial périphérique » (sorte de moratoire de trois à quatre ans) et s’est vu compléter dans le cadre de la loi de finances pour 2019 d’un dispositif de soutien à l’investissement locatif dans le parc de logements anciens. Ce dispositif « Denormandie » permet d’octroyer une défiscalisation pour les propriétaires qui s’engagent à des travaux de rénovation.

La circulaire revient sur les nombreuses nouveautés apportées par la loi Elan d’application immédiate (voir aussi notre article du 18 octobre 2018 Projet de loi Elan : un nouvel arsenal pour reconquérir les centres-villes). A compter du 1er janvier 2019, avant de délivrer leurs autorisations, les commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) doivent examiner « la contribution du projet à la préservation du tissu commercial du centre-ville » (article 166 ou L.752-6 du code du commerce). Le même article introduit les « tests séquentiels« , même si « des précisions sur la manière de faire seront très vite apportées ». Il s’agira pour les porteurs de projets commerciaux en périphérie de prouver dans une analyse d’impact qu’ils ne peuvent s’implanter sur une friche existante. Autre nouveauté : les Scot doivent obligatoirement se doter d’un document d’aménagement artisanal et commercial (Daac).

La circulaire indique en annexe que plusieurs décrets permettront l’application de certaines des mesures liées aux ORT. Un premier décret en Conseil d’Etat permettra d’adapter les interventions de l’Anah, en lui permettant notamment de mener des expérimentations et de financer de nouveaux bénéficiaires : établissements publics ou organismes de logement social. Il sera applicable « dès le deuxième trimestre 2019 ». Un autre décret, lui aussi attendu pour le deuxième trimestre 2019, permettra la mise en œuvre de certaines mesures réglementaires concernant l’ORT (prévue à l’article 157 de la loi), en particulier le fameux moratoire des projets situés en périphérie, et d’autres relatives à l’équipement commercial (notamment la réforme des commissions départementales d’aménagement commercial ou l’obligation de remise en état des terrains après cessation d’activité).

Logement social

Aménagement de l’article 55 de la loi SRU

Le droit de préemption urbain (DPU) du préfet en communes carencées est maintenu, il s’exerce dans les parties actuellement urbanisées (PAU) de la commune (art.25).
L’inventaire des logements sociaux dans les communes soumises au dispositif SRU est élargi aux logements en location-accession financés en PSLA et aux logements faisant l’objet d’un Bail réel solidaire (BRS) (art.130). La durée de décompte SRU des logements locatifs sociaux vendus à leurs locataires est allongée de 5 à 10 ans (art.130). Ces modalités de décompte seront précisées par instruction début 2019.
Les communes nouvellement soumises au dispositif SRU depuis le 1er janvier 2015 auront 5 périodes triennales pleines pour atteindre le taux légal de 20 ou 25% de logements sociaux (art.132).
L’article 130 prévoit une nouvelle expérimentation relative à la mutualisation des objectifs de rattrapage SRU à l’échelle de certains EPCI par conclusion d’un contrat intercommunal de mixité sociale. Un décret d’application fixera la liste des EPCI concernés.
L’article 55 de la loi SRU n’est plus applicable aux communes franciliennes de 1.500 à 3.000 habitants situées en dehors de l’unité urbaine de Paris (art.131). Le seuil est uniformisé avec celui des communes des autres régions, à 3.500 habitants.

Réforme du secteur HLM

Les trois critères cumulatifs pour apprécier la dissolution d’un organisme de logement social (OLS) ou d’une Sem agréée sont désormais les suivants : moins de 1.500 logements gérés ; moins de 500 logements construits sur 10 ans ; contribution insuffisante aux missions et objectifs d’intérêt général (art.81).

Les organismes HLM et les Sem gérant moins de 12.000 logements sont tenus de rejoindre un groupe d’ici le 1er janvier 2021 (art.81). Un décret précisera la définition de « logements sociaux gérés ».
Plusieurs exceptions à l’obligation de regroupement : lorsque qu’il n’y a aucun autre OLS ou Sem dans le département ; pour les Sem dont le chiffre d’affaires moyen sur 3 ans est supérieur à 40 millions d’euros (toutes activités et filiales comprises), pour les OLS et Sem ultramarins et corses…

Les groupes d’OLS peuvent prendre deux formes. La première renvoie au groupe vertical au sens du code du commerce : il est composé « majoritairement » d’OLS et/ou de Sem et piloté par l’un d’entre eux ou il est composé « principalement » d’OLS et/ou de Sem et piloté par une société mère non HLM (comme Action Logement Groupe ou CDC-Habitat). La seconde forme possible est la société anonyme de coordination regroupant des organismes d’HLM et/ou des Sem, et dont les modalités de création seront précisés par décret.

L’article 83 prévoit désormais la fusion-absorption entre une Sem agréée étant également multi-activités et un organisme d’HLM. Une coopérative d’HLM peut absorber une Sem, et inversement. Lorsqu’une Sem ou une SA d’HLM absorbe un OPH, la loi Elan prévoit une rémunération de la collectivité de rattachement de l’ex-OPH par des actions.
Une collectivité ne peut pas être la collectivité de rattachement de plusieurs OPH (Offices publics de l’habitat) qui gèrent chacun moins de 12.000 logements sociaux, dans ce cas la fusion doit intervenir avant le 1er janvier 2021 (art.88).

L’article 88 élargit les compétences des organismes HLM, par exemple, ils peuvent désormais : construire ou aménager pour le compte de collectivités, réaliser des prestations pour d’autres organismes HLM en dehors de leur zone géographique, être agréés Organisme foncier solidaire (OFS), développer une activité de conseil en financement et d’intermédiation bancaire en direction des accédants à la propriété…

La circulation des capitaux entre organismes HLM, prévu à l’article 84, donnera lieu à un décret.

Le régime des conventions d’utilité sociale (CUS) est modifié notamment pour prendre en compte le plan stratégique du groupe et le cadre stratégique d’utilité sociale (art. 88). Le calendrier de renouvellement des CUS est décalé (art.104) : le projet de convention doit être transmis au préfet avant le 1er juillet 2019, la convention doit être signée avant le 31 décembre 2019 pour prendre effet au 1er juillet 2019. Un report d’un an est possible (renouvelable une fois) pour les organismes en voie de fusion (art.88).

Les organismes HLM (et les Sem pour les logements construits par celles-ci) sont désormais exclus du champ de l’article II de la loi MOP (relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée) et sont exemptés de l’obligation de concours d’architecture (art.88).

C’est le préfet qui autorise ou refuse la vente d’un logement HLM. La commune d’implantation dispose d’un avis consultatif, sauf les communes relevant de la loi SRU et qui n’ont pas atteint le taux de logements sociaux requis où le maire peut s’opposer à la vente (art.97).
La loi simplifie et précise les dispositions relatives aux acquéreurs de logements sociaux en distinguant : les logements occupés, les logements vacants et les ensembles de plus de logements (art.97).
La vente à un autre organisme HLM, à une Sem ou à un organisme de maîtrise d’ouvrage d’insertion (MOI) donne lieu à une simple déclaration au préfet et au maire, sauf si la vente concerne plus de 30% du parc locatif social de l’organisme. Dans ce cas, la cession doit être argumentée et approuvée par le préfet (art.97).
L’article 97 prévoit aussi la création d’une nouvelle catégorie d’HLM, la société de vente, dont le seul objet est la vente de logements sociaux. Les organismes HLM et les Sem pourront lui vendre des logements sociaux dans les mêmes conditions qu’aux autres organismes. Les clauses-types seront précisées par décret.
Le gouvernement adoptera, « dans un délai de 6 mois », des dispositions visant à développer la vente aux occupants en différant l’entrée dans le régime de la copropriété (art.88).

L’article 24 de la loi Elan permet l’entière acquisition de la Foncière publique solidaire (FSP) par la Caisse des Dépôts, afin de développer le nouvel outil « Tonus Territoire » (voir notre article Plan Logement de la Caisse des Dépôts – La Banque des Territoires lance « Tonus Territoires » pour muscler la construction de logements sociaux du 10 septembre 2018). Ce véhicule d’investissement, doté de 700 millions d’euros et lancé en septembre 2018, vise à soutenir la production de logements sociaux en investissant dans des opérations de démembrement de propriété, sous forme d’usufruit local social, avec l’ambition d’aider à la création de 7.000 logements d’ici 5 ans.

Attribution des logements sociaux

La commission d’attribution des logements (CAL) devient la commission d’attribution des logements et d’examen de l’occupation des logements (art.109). Elle est désormais chargée de réexaminer, tous les 3 ans, la situation des locataires au regard de certains critères : sur-occupation, sous-occupation, logement adapté, dépassement du plafond de ressources. Un décret confirmera les zones géographiques concernées.
L’article 114 rend désormais obligatoire la gestion en flux des attributions (et non plus en stock) pour les nouveaux logements sociaux qui font l’objet d’une réservation.Le gouvernement prendra une ordonnance, avant la fin du second trimestre 2019, qui permettra aux OLS d’expérimenter en matière de politique des loyers (art.88).

Un décret en Conseil d’Etat précisera les modalités d’application de l’obligation de cotation de la demande (art.111).

Politique de l’habitat, lutte contre l’habitat insalubre, logements « évolutifs », encadrement des loyers…

Des objectifs de développement de l’offre de logements intermédiaires doivent être inscrits dans les PLH (programmes locaux de l’habitat) couvrant certaines communes de zones tendues dont la liste sera fixée par décret (art.148).

Les outils de lutte contre l’habitat indigne et les marchands de sommeil sont renforcés : peine complémentaires « automatiques » d’astreintes pour réaliser les travaux prescrits (art.194), confiscation des biens et interdiction d’en acheter de nouveaux (art. 190), présomption de revenus tirés des activités immobilières (article 185), obligation de signalement (art.189 et 193)…

Une unique ordonnance sera publiée pour inscrire dans la loi toutes les dispositions et procédures de lutte contre l’habitat indigne, et notamment celles liées à l’exercice des polices spéciales de l’habitat et à la répartition des compétences (art.198)

L’article 202 vise à améliorer l’intervention publique pour accélérer le traitement ou recycler les copropriétés les plus en difficulté, notamment pour permettre l’intervention de l’Anah. La procédure d’Orcod (Opération de requalification de copropriétés dégradées) est simplifiée et améliorée (art.102).

L’amélioration des procédures d’expulsion locative (art.118 et 119) appelle deux décrets, l’un portera sur l’information au bailleur, l’autre sur le contenu du diagnostic sociale et financier.

L’article 32 relatif à la réquisition de locaux aux fins d’hébergement donnera lieu à un décret pour prévoir l’accord du maire lorsqu’un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) est concerné. Un décret sera également nécessaire pour poursuivre l’expérimentation sur l’occupation temporaire de locaux vacants à des fins d’hébergement (art.29).

Les normes d’accessibilité des logements neufs situés dans des bâtiments d’habitation collectifs sont assouplies avec la création de la notion de logements « évolutifs », dits aussi « réversibles » : un décret précisera les conditions dans lesquelles 20% des logements (et au moins un logement) devront être « accessibles » et 80% « évolutifs » (art. 64). Le texte paraîtra « au plus tard en février 2019, pour une entrée en vigueur au 1er juillet 2019 », indique la circulaire.

L’article 65 entend faciliter le recours à la préfabrication pour la construction de maisons individuelles. Une ordonnance est programmée avant la fin du premier semestre 2019.

Le « bail mobilité« , nouveau type de bail meublé d’une durée maximale de 10 mois, est destiné aux personnes en formation professionnelle, en études supérieures, en contrat d’apprentissage, en stage, en service civique, en mutation professionnelle ou en mission temporaire dans le cadre d’une activité professionnelle (art.107).

Les sanctions sont renforcées pour les loueurs de meublés de tourisme type Airbnb qui ne transmettent pas les informations dues aux communes ou ne respectent pas la limite des 120 jours concernant les résidences principales et pour les plateformes de locations qui ne transmettent pas ces mêmes informations ou publient des annonces sans numéro d’enregistrement (art.145).

Le dispositif expérimental d’encadrement des loyers (art.140) est d’application immédiate. Un décret déterminera le périmètre de la collectivité candidate à l’expérimentation.

Indépendamment de l’encadrement des loyers, deux décrets sont attendus sur les observatoires locaux des loyers (OLLS), suite à l’article 139 de la loi Elan : l’un portera sur l’agrément des agences d’urbanisme comme OLL et mettra de l’ordre dans les modalités de consultation et de fonctionnement, l’autre déterminera quels bailleurs seront soumis à obligation de transmission de leurs données aux OLL.

Couverture numérique

L’ensemble des dispositions liées au numérique (articles 221 à 230 de la loi) sont d’application immédiate. Avec pour double objectif celui de « faciliter le déploiement de la fibre optique dans les logements » et d' »accélérer la généralisation de l’accès à une bonne couverture mobile ». Ceci, en misant à la fois sur des simplifications, des incitations et des sanctions.

La majorité des dispositions sont liées aux autorisations d’urbanisme, notamment en matière d’antennes. Est ainsi prévue une dérogation, jusqu’au 31 décembre 2022, au droit de l’autorité administrative de retirer ses décisions d’autorisation ou de non-opposition aux déclarations préalables et à la délivrance de permis de construire dès lors que ces décisions concernent l’établissement d’antennes-relais de téléphonie mobile. Ce qui doit permettre aux opérateurs de gagner trois mois (délai pendant lequel le retrait était possible dans le droit existant) dans le déploiement de leurs réseaux mobiles.

Egalement inscrit dans la loi : un allègement des dossiers d’information remis au maire pour le passage en 4G d’antennes-relais existantes ; la possibilité de construire des antennes « mobile » en zone de montagne ; la possibilité d’enfouir les câbles optiques dans les zones littorales. La loi vient également insérer dans le code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP) une dérogation sectorielle pour les installations de communications électroniques liées au déploiement des réseaux très haut débit.

Elan, c’est aussi voire surtout la possibilité de passer des marchés associant conception et réalisation dans le cadre de RIP lancés avant le 31 décembre 2022. Ou encore la clarification du régime des sanctions pour les opérateurs ne respectant pas leurs engagements (zones Amii / Amel) et l’obligation pour les opérateurs de RIP d’offrir un « accès activé » à ce réseau aux autres opérateurs. Figure dans la loi, enfin, l’obligation de donner accès aux parties communes des immeubles pour les opérateurs lors de la pose de la fibre et l’instauration d’un délai maximal de 12 mois pour qu’une copropriété se prononce sur l’offre d’un opérateur.

Référence : circulaire du 21 décembre 2018 de présentation des dispositions d’application immédiate
de la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan), NOR : LOGL1835604C.

Source : Banque des Territoires

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